中国药店－2024医药政策风向标

　　纵观2024年医药行业政策走向，医保基金监管无疑是贯穿全年的主线，而便民、可及则是政策落地的根本。在这一背景下，合规经营与持续创新已成为医药企业生存发展的关键。

　　过去的一年，医药零售行业逆水行舟——药品价格持续下行，毛利率大幅缩水；客流、销售额双双下降，利润空间被进一步挤压，整体增速放缓；闭店、亏损正在成为常态……

　　行业“冰封”的背后，是多重因素的叠加：市场需求疲软、消费者行为变化、经营模式陈旧、线上分流客源等，但更重要的是政策的重压，如同一道道闸门，让医药企业猝不及防，被冲击得摇摇欲坠。

　　梳理2024年与医药市场相关的政策，对药店影响面较大的是以医保为主线、医药为辅的多项改革措施，政策的“双刃剑”效应催生了行业的变革与创新，也加速了企业的淘汰与洗牌。

　　医保基金“保卫战”

　　拆解2024年的医保政策，医保基金管理无疑是核心主线。国家及地方医保部门制定一系列精细化、严格化的管理措施，旨在实现三大目标：确保医保基金的合理、安全使用，防止基金浪费和滥用；提高医保基金使用效率，让每一分钱都花在刀刃上；规范医药市场秩序，推动行业健康有序发展。这些措施不仅重塑了医保基金的运行机制，也对医药零售企业的经营模式产生了深远影响。

　　医保飞检

　　早在2019年，国家医保局就建立了飞行检查工作机制（以下简称“飞检”），5年间在全国范围抽查定点医药机构近500家。2024年4月，国家医保局、财政部、国家卫生健康委、国家中医药局联合发布了《关于开展2024年医疗保障基金飞行检查工作的通知》，正式开启针对定点医疗机构和定点零售药店的新一轮飞检。

　　和前些年相比，2024年国家飞检呈现出地域广覆盖、机构类型全覆盖、首次开展“回头看”的特点。一是飞检实现全国各省全覆盖，并扩大抽查城市范围，每省抽查城市从每年1个增至2个，其中省会城市必查。二是每省同步检查公立定点医疗机构、民营定点医疗机构和定点零售药店，确保覆盖各类医保定点机构。三是从往年已检查的机构中抽取一定比例进行复查，防止被查机构产生懈怠心理，推动其将规范使用医保基金作为自觉行动。

　　针对定点零售药店，则重点查处其串换药品、虚开票据、套取医保基金等违规行为，同时加强对药品进销存管理、医保结算规范性等方面的检查。

　　多家连锁药店老总表示，飞检将使得一批管理不规范、服务能力不足的中小药店被淘汰，行业集中度进一步提升。同时，通过打击药店经营中的违规行为，净化了市场秩序，为合规经营的药店创造了更公平的竞争环境。

　　当然，飞检也必然会带来药店合规成本的上升。“进销存系统的完善、医保结算流程的规范化、内部审计机制的建立，都需要投入大量的人力、物力和财力。对于一些中小型药店来说，这些成本可能是难以承受的负担。此外，飞检的高压态势也让药店的经营压力倍增，部分药店为了应对检查，不得不放缓业务拓展步伐，反而影响了正常经营。”湖北某连锁老总坦言道。

　　他指出，随着医保基金监管的日益严格，飞检的频次和力度将进一步加大。在大数据、区块链等技术的应用下，飞检的效率和精准度也将逐渐提升。而且，未来医保飞检也可能与市场监管、税务等多部门协同，形成全方位的监管网络。

　　为进一步强化监管，2024年国家还首次在全国范围内组织开展定点医疗机构自查自纠工作。2025年自查自纠主体扩展至定点零售药店。根据国家医保局的要求，定点零售药店需在2025年3月底前，对2023—2024年医保基金使用情况进行全面的自查自纠。

　　上述湖北连锁药店老总表示，自查自纠可以看作是医保基金监管的前置工作，与飞检形成互补，构建更完善的监管体系，但存在一些不合理性。

　　例如，在政策追溯方面，用现行政策标准去衡量过去的操作，导致药店被追责，显得不公平。各地对违规金的处罚标准差异较大，缺乏透明性和公平性。此外，对于药店如何把握尺度、如何界定问题，医保部门缺乏明确的指导，导致药店在自查过程中面临较大不确定性……这些都有待于后续的细化和完善。

　　药品追溯码应用

　　药品追溯码作为实现药品全流程可追溯的重要工具，逐渐成为国家医保局规范药品流通、打击假劣药品、保障医保基金安全的重要手段。

　　2024年3月，国家医保局在辽宁沈阳、河南安阳等地启动医保药品耗材追溯码信息采集试点后，各省市追溯码应用工作持续推进。

　　4月至9月，国家医保局密集出台政策，相继提出，将使用药品追溯码作为“集采”申报条件，加强其在配送、结算等环节的应用；医保定点医药机构采购药品时要严格落实扫追溯码，做到“逢采必扫”；全面建立追溯码、医保编码和商品码的三码合一映射库，降低定点医药机构和生产、流通企业扫码的工作强度等，逐步推动药品追溯码在全国范围内的应用。

　　截至2024年底，全国所有省份都完成了药品追溯码的采集和试运行工作，实现了市级统筹区全域覆盖，涉及的定点药店数量达到49万家。

　　2025年1月1日起，国家医保局全面推进“码上”严监管。

　　药品追溯码政策的快速推进，体现了国家医保局通过技术手段强化监管的决心。不过，也给药店和药企带来了合规成本高、操作效率低下、供应链系统难度大、数据孤岛等问题（详见2025年《中国药店》1月刊）。相信随着医保部门政策的完善，以及医药企业数字化能力和管理水平的提升，政策实施和执行中的痛点都能迎刃而解。

　　外配处方管理

　　自药店被纳入医保统筹管理后，处方流转便成为医保基金监管的重要环节。然而，随着统筹政策的推进，医保药品外配处方管理粗放、虚假处方、超量开药等问题逐渐暴露，严重侵占了医保基金。

　　2024年10月16日，针对此类问题，国家医保局发布《关于规范医保药品外配处方管理》的通知。根据通知，定点零售药店只能接收本统筹地区医疗机构开具的外配处方；2015年1月1日起，“双通道”药品只能通过医保电子处方中心流转，药店只接收电子处方中心的电子处方，不得接收纸质处方。随后，黑龙江、河北、山东、广东、新疆等省份相继出台实施细则，将医保药品处方的规范开具、流转和销售监管提升至新高度。

　　各省在落实国家医保局要求的过程中，既有共性也有差异。

　　共性方面，各省均强调推进电子处方流转，要求定点医疗机构和零售药店接入医保电子处方平台，逐步淘汰纸质处方；明确要求医师规范开具处方、药师严格审核处方，确保处方的合法性和合理性；同时，强调零售药店需配备资质药师审核处方。此外，各省均计划开展专项检查，重点查处违规外配处方行为，确保医保基金安全。多地还要求在2024年底前完成电子处方流转系统的接入，否则将中止医保协议。

　　差异方面，各省结合本地实际情况，制定了各有侧重的管理细则。例如，黑龙江增加了智能监管子系统，全面审核外配处方药品支付复核，并对电子处方流转数量和占比进行量化考核。山东则由当地卫健委发文，明确外配处方的三种情况，包括本院未配备药品、患者主动要求、国家谈判药品“双通道”，并要求医疗机构建立外配处方药物管理目录并动态调整。新疆则进一步明确了外配处方的有效时间及用量：电子处方3日有效，用量一般不超过7日，慢病最长12周，并要求零售药店建立外配处方对账机制。这些措施共同构成了医保外配处方的多层次监管体系。

　　医药营销专家冯军认为，外配处方管理的严格化对医药企业提出了更高要求，尤其是药企需通过加强合作、优化产品与服务、推动数字化等方式，帮助药店应对挑战。

　　整理推广材料基于产品属性和医保特点，药企的市场部、医学部等相关部门应协同整理药品的处方优势、合理用量、用药成本及医保基金使用合理性等材料，便于向医保部门、医疗机构和药店推广。

　　外配处方目录积极推动医保或基药目录内产品进入外配处方药品目录，这其中，重点科室推荐和专业药师的意见至关重要，需加大对KOL医师药师的工作支持。

　　跟进电子处方中心区域重点跟进已部署医保电子处方中心的区域市场，了解定点医疗机构和药店的情况，建立合作关系。

　　合作互联网医疗平台与规范的互联网医疗平台合作，尤其是与实体医院合作的平台，满足院外处方的规范要求。

　　建立患者服务能力针对慢病、特病或专科病患者，建立药事服务并加强用药指导能力，提升患者主动要求院外处方的可能性。

　　满足药品追溯要求接入医保药品追溯码，推动合作药店完成追溯码接入，满足医保局对药品全流程追溯的要求。

　　加强合规培训与督查对院外代表或代理商进行合规培训，建立督查和惩罚机制，杜绝违规行为。

　　成立院外营销职能部门设立专业的院外部门或小组，全面了解各省电子处方流转情况，强化面向医师、药师、店员的服务能力，确保院外处方销量合规达成。

　　药店分级分类管理再提速

　　自2018年国家商务部等四部门联合发布《全国零售药店分类分级管理指导意见（征求意见稿）》以来，药店分级分类管理在多省展开了试点探索。然而，由于政策实施的复杂性以及行业现实的制约，这一制度在推进过程中一度停滞，直到2024年才被多个省份重新提上议程。

　　江苏某药店负责人表示，药店分级分类管理需要对药店的规模、服务能力、药品供应能力、药师配备等进行全面评估，并制定科学合理的分级标准。这一过程涉及多方利益的协调，标准制定的难度较大，导致政策落地进展缓慢。

　　山东某地市药监局相关人员坦言，分级分类管理需要投入大量的监管资源，而一些地方监管部门资源有限，难以全面推行这一政策，导致试点范围受到限制。从药店的角度来看，分级分类管理可能对小型药店形成较大压力，尤其是那些服务能力较弱、资金不足的药店。如果政策执行过于严格，可能导致部分药店难以达标，甚至面临倒闭的风险。

　　“不过，近年来多项医保政策的加压、国家对于医保基金使用的严监管，加速了定点药店分级分类管理的进程。毕竟定点药店作为医保重要的参与方，在管理上也需要与这些政策协同推进。同时，随着监管技术条件的日益成熟，分级分类管理有助于提升药店的服务能力和规范性。”上述药监局相关人员表示，未来定点药店分级分类管理应该会逐步落实，避免“一刀切”带来的负面影响。

　　记者获悉，2024年，江西、内蒙古、湖南、深圳等地医保部门相继颁布了对定点医药机构分级管理的考核标准。尽管各地文件的表述有所不同——有的称为“医保结算分级管理”，有的则是“医保信用评价分类分级”——但其核心目标一致，即通过分级分类管理优化医保基金的使用效率。

　　内蒙某药店总经理指出，内蒙医保定点药店数量趋多，通过分级管理对定点药店重新定级，这是对医保基金合规化加强监管的过程。长期来看是好事，但需要给药店一个过渡期。

　　另外对于评级的标准，他认为也存在不合理之处。“要求药店配备一名在职在岗的执业药师，并且一年内完全不违规，这在实际操作中有难度。特别是在执业药师资源匮乏的地区，这样的要求可能导致执业药师市场价格上涨。如果政策希望加强执业药师的配备，建议适当放宽执业药师考试的政策门槛，让更多人有机会获得这一资格，从而缓解供需矛盾。”

　　医保支付资格改革

　　2024年9月27日，国家医保局、国家卫健委、国家药监局联合印发《关于建立定点医药机构相关人员医保支付资格管理制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确医保监管对象将从定点医药机构向相关人员延伸并实行“驾照式记分”，从而实现动态精细化管理。这其中，将定点零售药店的主要负责人，即药品经营许可证上的主要负责人纳入监管范围。

　　《指导意见》明确，对违法或违反服务协议的定点医药机构的相关责任人员，在对定点医药机构作出行政处罚或协议处理的基础上，由作出处理的部门认定相关责任人员的责任，根据行为性质和负有责任程度等对相关责任人员进行记分。记分档次分为1~3分、4~6分、7~9分、10~12分。

　　据悉，一个自然年度内记分达到9分的，将暂停其医保支付资格1~6个月，暂停期内提供服务发生的医保费用不予结算（急救、抢救除外）。一个自然年度内记分达到12分的，将终止医保支付资格，终止期内所提供服务发生的医保费用将不予结算。其中，由于小的违规行为累计记满12分的，终止之日起1年内不得再次登记备案；一次性记满12分的，终止之日起3年内不得再次登记备案。

　　记者从湖南、内蒙、江苏多家药店获悉，他们普遍认为，“驾照式记分”制度可通过强化个人责任，倒逼药店加强内部管理，减少违规操作。而且，政策对违规行为的严厉处罚，有助于增强公众对药店的信任。

　　“但是，记分制度也增加了药店管理的复杂性。”江苏某药店老总透露，记分规则涉及药品销售、处方审核、硬件管理等多个方面，药店需要花费更多资源，以及建立更完善的内部监控机制，来确保每个环节都符合规范。加上各地执行可能存在差异，导致跨区域经营的药店面临额外的合规压力。

　　内蒙某药店老总指出，政策将促使药店投入更多的资源用于内部管理、员工培训和系统升级，增加了运营成本和资金压力，但从长远来看，有利于企业的可持续发展。

　　据了解，该政策从发声、推进到实施历经了5个月的时间，2025年2月以来，河北、甘肃、湖南、四川等多省已率先制定地方实施细则，预计上半年将在全国范围内铺开。

　　多维发力，构建药价治理闭环

　　药品价格是增进民生福祉、保障患者用药权益的关键环节，也是深化医药卫生体制改革、完善多层次社会保障体系的重要抓手。

　　2024年，国家在药价治理领域再出重拳，从“四同药品”挂网价格规范到“三同”注射剂价格调控，再到以网络平台“即送价”为基准的药品价格治理，逐步消除不公平高价，推动医药市场向更加公平、透明、规范的方向发展。

　　核心举措之一，是开展“四同”药品价格的全国协同工作。“四同”价格治理的基本思路是围绕全国最低价和监测价展开。监测价并非简单对标全国最低价，而是基于现有交易价格，通过统计方法（如中位数、众数等）筛选出具有公允性的交易价格。这些价格均来自企业自主制定且真实交易的数据，确保了治理的科学性和合理性。

　　值得注意的是，“四同”价格治理采用动态调整机制，各省在调价倾向上也各有侧重。例如，多省采取分类协同的方式，将药品区分为国采、省采、常规挂网等类别，并针对不同类别制定差异化的调整要求。部分省份还对国采/省采中选但非供应本省的品种进行了特别调整，进一步细化治理措施。

　　此外，各地纷纷上线定点药店医保药品公开比价小程序，为零售药店和消费者提供了便捷的价格查询工具。这些小程序不仅展示了药品库存信息，还具备异常价格提醒、价格趋势分析等功能，逐步形成了以市场为主导的价格比较机制，有效提升了药品定价和服务的合理性。

　　除了“四同”价格治理外，2024年国家药价治理工作还从多个维度同步推进。例如，持续推进带量采购；通过政策引导和市场机制，鼓励企业主动调整价格；完善国家医保谈判药品的价格管理，探索新上市化药的首发价格形成机制，确保新药定价科学合理。

　　预计2025年很多地市将建立定点药店医保药品量价比较指数，从不同角度发力，形成覆盖药品全生命周期的价格管理闭环，巩固了药价治理的成效。

　　“集采”扩容，重塑医药市场格局

　　用一个词形容医药集中采购2024年的导向和趋势，就是提质扩面，这不仅体现在“集采”的方式和规模上，“集采”下沉、渠道的分散，惠及了全国的基层医疗和零售市场。

　　2024年年初全国医疗保障工作会议明确开展新批次国采；5月20日，国家医保局提出，要提升地方采购联盟的能力和规模，实现国家和地方两个层面上下联动、协同推进，形成国采+全国联采的新格局。

　　在此要求下，2024年“集采”主要围绕四个方面展开：扩大联盟范围，形成全国联采；聚焦重点领域，积极推进“集采”扩面；加强统筹协调，合理确定采购品种；完善执行机制，增强“集采”制度效果。

　　在“集采”品种选择上，2024年国家有针对性地扩大了药品集中采购品种的范围，减少国家和地方“集采”品种间交叉重叠，做到互为补充。

　　国家层面重点针对过评药品，聚焦价格虚高、有代表性意义及群众反映强烈的品种；省级层面则重点覆盖未过评化学药、中成药和中药饮片，聚焦采购金额大、覆盖人群广的临床常用药品和大品种，以及国采品种临床使用可替代或相关配套药品。这其中，河南、广东、湖北、上海、江苏作为核心牵头的省份，已积累丰富的经验。

　　除了在品种上扩大“集采”的覆盖面外，推动“集采“药品的普惠性和可及性，也是2024年“集采”工作的重要目标。

　　江西、陕西、山东、河南、湖南等地率先实施“集采三进”政策，广东、浙江、海南、内蒙古、新疆等地也以地级市为单位展开试点。各地在实施过程中，对药店门店建设标准、集采药品配备品种和数量均提出了明确要求。

　　根据国家医保局的规划，到2025年，“集采三进”将覆盖全国，形成从城市到乡村的全方位“集采”药品供应网络，为医药市场的重构按下“加速键”。

　　“集采三进”对患者、零售药店、民营医疗机构、村卫生室及医药企业都将产生深远的影响。对于药企来说，扩大了“集采”药品的市场覆盖范围，增加了药品的销量。对于“集采”中选企业来说，有助于进一步释放产能，提高市场份额。此外，由于市场竞争的加剧，可能会对企业的价格策略和市场推广方式产生影响。

　　对于零售药店来说，“集采”带来的影响必定是双面效应。行业专家耿鸿武表示，一方面，继“双通道”和医保统筹政策之后，“集采”药店将成为新的市场准入资格，为药店带来品牌资源和客流增长，进而带动其他商品的销售，提升整体营业额；另一方面，“集采”药品价格透明，尽管政策允许不超过15%的加成，但实际销售中往往难以实现，甚至部分药店不得不以“零加成”方式售卖，这对依赖药品差价的药店盈利模式形成了严峻挑战。药店亟需重新审视盈利模式和成本结构，探索新的利润来源，以应对政策带来的市场变革。

　　长期以来，零售药店在享受医保政策红利的同时，也面临处方外流难、处方流转平台不畅、医保结算延迟等实际困难。“集采三进”虽然释放了医改红利，但也暴露了药店盈利模式的局限性。在完全市场化的环境下，药店需通过优化商品结构、提升服务水平、探索多元化经营等方式，重新定义盈利逻辑，以适应政策变化和市场竞争的新格局（详见2025年《中国药店》2月刊）。

　　全链条支持创新药发展

　　2024年，国家在支持创新药发展方面出台了一系列重要政策，全链条支持和推动创新药研发、上市和应用。

　　2024年7月5日，国务院常务会议审议通过《全链条支持创新药发展实施方案》，明确提出统筹利用商业保险等政策，合力助推创新药突破发展。该方案作为顶层设计，为创新药械、商业健康险以及商业保险资金投资等领域提供了重大政策支持，进一步优化了创新药发展的政策环境。

　　国家医保局继续优化医保目录动态调整机制，重点将临床价值高、患者需求迫切的创新药纳入医保目录。通过简化评审流程、缩短准入周期，确保创新药在上市后能够快速进入医保支付范围，减轻患者的用药负担。同时，强化医保定点医疗机构和定点药店的“双通道”管理，扩大创新药的供应渠道。

　　很多省份出台政策文件，支持创新药产业链发展。比如，重庆、北京、广州取消医疗机构药品数量限制，鼓励医院优先采购和使用创新药。广东省和上海市率先实施创新药械挂网“即报即审”机制，大幅提升了创新药的市场准入效率。湖北省和江苏省在省级“集采”中优先纳入创新药，支持其规模化应用。

　　据了解，2024年医保目录中的创新药品种显著增长，达到38种，且谈判成功率超过了90%，透露出国家对创新药和国内药企的扶持，也释放出未来“双通道”药店将获得更多市场空间的信号。

　　“创新药的增加不仅丰富了药店的药品品类，还能吸引更多患者到店购药。同时，创新药具有较高的技术含量和临床价值，药店通过提供这类药品，能够提升自身的专业形象。”湖北某药店负责人表示。但他也指出，创新药纳入医保后，药店需要更熟悉医保政策、报销流程以及“双通道”管理要求，运营难度有所增加。此外，采购成本上升、专业能力以及供应链管理要求提高等问题也带来了新的挑战。

　　华中科技大学同济医学院药品政策与管理研究中心主任陈昊认为，国家将大量创新药纳入医保目录，已经充分考虑了医保基金的承受能力。然而，单纯依赖医保支付并不现实，必须建立商业保险、社会救助等多层次的医疗保障体系，形成多元支付格局。同时，医保部门也会通过DRG/DIP打包付费、总额控制等管理工具，在使用端形成约束，确保基金的可持续性。

　　反垄断新规落地，控销模式生变

　　2024年8月9日，国家市场监督管理总局发布了《关于药品领域的反垄断指南（征求意见稿）》，覆盖中药、化学药和生物制品等全药品领域的生产、经营行为。目的就是预防和制止药品领域垄断行为，引导经营者加强反垄断，维护药品领域公平竞争市场秩序，鼓励创新，保护消费者利益和社会公共利益。

　　《指南》主要从禁止垄断协议、禁止纵向控价、禁止滥用市场支配地位、规范集中采购与招标行为四个方面作出明确规定，对严重冲击了药企曾经的控销模式，也给药企与药店之间的合作带来了深刻变化。

　　未来，双方的合作将更加注重市场化的价格机制，药店在定价上拥有更大的自主权，而药企则需要通过提升产品质量和服务能力来增强竞争力。与此同时，药企不得利用市场支配地位实施不公平交易行为，例如强制搭售或附加不合理条件；供零之间也不能达成排他性协议或限制竞争的条款，比如独家供应或区域限制。这些新规的实施，将为中小型药企和药店创造更多市场机会，推动行业向更加公平、开放的方向发展。

　　鉴于此，冯军建议，应修正和完善传统的控销协议中有关转售价格、区域和渠道、终端等内容。例如，协议中可以提出建议销售价格，而非强制固定价格，采购方可根据自身的经营状况和成本能力合理定价；同时，明确厂家可以认可能提供更好供应和服务的区域和渠道，而非限制只能通过特定区域的渠道进货等。

　　“要实现以上目标，药企必须加强市场控制管理和服务能力，借助数字化手段提升管控效率，而不是依赖限制性协议来维持市场秩序。”冯军指出，药企可从以下几个方面进行调整：

　　首先，企业应强化自身的药品流通配送渠道管理能力，而非过度依赖总包或省包提供的流通服务。代理商应定位为营销服务提供者，而非药品所有权转换的中间环节；

　　其次，药企可以将终端转售方的价差收入模式转变为服务费用模式，即提高供货价而非限制转售价。虽然这会增加药企的费用，但有助于构建更加健康的合作关系；

　　第三，药企收集销售或流向数据的目的应聚焦于药品追溯和不良反应管理，而非用于销售控制；委托价格监测则应用于市场分析和决策支持，而非限制转售价格。

　　此外，他认为，未来医药企业的控销新趋势将聚焦于三个方面：控制消费者认知、控制终端服务价值以及控制药品流通秩序。通过向更广泛的目标消费者群体传递产品信息和治疗价值，药企能够在合规的前提下，构建更加长效的市场竞争力。


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2024医药政策风向标

【2025年04月上半月刊总第325期】【作者：余欣】【阅读量：2647】【大 中 小】【打印】

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